El acto administrativo. Concepto

Según una primera definición, que respondería a un punto de vista amplio, sería todo acto jurídico de la Administración sometido al Derecho Administrativo (García de Enterría) o la definición clásica de Zanobini, muy difundida en la doctrina española, según la cual acto administrativo es toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa. 

Luego existiría otra definición más restrictiva. La Jurisprudencia entiende que el carácter de acto administrativo solo se confiere a las resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurídicas o la definición de Parada: acto dictado por una administración pública y otro poder público en el ejercicio de potestades administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre derechos libertadas o intereses de otros sujetos públicos o privados, bajo el control de la jurisdicción contencioso administrativa.

El acto administrativo tendría tres características:

1.- Se dice que un acto jurídico es el conjunto de todas las actuaciones de la administración pública. En ésta se distinguen:

1) La actividad material de la Administración pública, que sería lo que hacen los funcionarios.

2) La actividad jurídica de la Administración. Se refiere a decisiones o resoluciones que toma la Administración pública y que luego tienen que ser completadas. No puede actuar materialmente por las buenas, necesita un fundamento jurídico, que le proporciona el actor administrativo. En nuestro Derecho se exige contar con esta base jurídica del acto administrativo (artículo 93 de la Ley de Procedimiento Administrativo). Primero está la resolución y después la materialización. La razón es la legalidad y la seguridad jurídica.

2.- La segunda característica es que se trata de un acto de la Administración.

Los supuestos bajo los que actúa son los siguientes:

- Que procedan de asociaciones de carácter corporativo. La Administración puede delegar la facultad de dictar actos administrativos en sentido estricto a asociaciones corporativas. Exige un control de la propia Administración para que sean revisados.

- Posibilidad de que órganos estatales no administrativos también puedan dictar actos administrativos, como por ejemplo, el Consejo General del Poder Judicial.

- Asociaciones a las que el legislador por delegación le ha dado la facultad de dictar actos administrativos. Son asociaciones de carácter corporativo, de forzosa integración, no es libre asociarse, por ejemplo el Colegio de Abogados. El legislador permite que estas asociaciones puedan dictar actos administrativos. El Estado puede estar delegando poder pero no es cierto del todo porque la legislación prevé la tutela del órgano administrativo sobre estas corporaciones por el recurso de alzada.

3.- Se halla sometido al Derecho Administrativo.

No se aplica el Derecho Privado, sino los privilegios de los que goza la Administración Pública. Los particulares y obligados a cumplir los Actos de la Administración y ésta puede forzar a cumplirlos, en la ejecución forzosa.

En su definición se hallaría declaración de voluntad, juicio, deseo formulado por la Administración. El acto administrativo es declaración de voluntad: decisión (artículo 93 Constitución Española de 1978) y resolución de la Administración, pero la Administración española incluye otros procedimientos, se incluyen actuaciones administrativas (informes, certificados, consultas), son declaraciones no de voluntad, porque no se resuelve nada.


Actos de la Administración que no son propiamente actos administrativos

Todos los demás actos y actuaciones que se dan dentro de un procedimiento administrativo, lo mismo que las consultas que la Administración emite a requerimiento de los particulares, son imputables desde luego a la Administración y podrán ser analizados por los jueces con motivo de la impugnación del acto administrativo propiamente dicho o principal, pero al no ser directamente relevantes en la modificación de la posición jurídica de los administrados, no tienen acceso en principio a los Tribunales contencioso-administrativos.

Respecto al informe se producen una serie de opiniones por órganos inferiores sobre lo que se debe resolver, estos órganos son diferentes a los que deben resolver. Dentro de los informes nuestra legislación prevé diferentes supuestos, preceptivos y no preceptivos, vinculantes y no vinculantes:

En cuanto a la preceptividad, en el sentido de obligatoriedad, distinguiríamos:

- Preceptivos: aquellos que en los que el legislador exige la emisión del mismo, el órgano que tramita pide el informe.

- No preceptivos: el legislador no lo exige, pero el órgano que lo está tramitando ve necesario o útil pedir del informe.

Y en cuanto a la vinculación, en el sentido de que lo expresado en el informe es vinculante, se debe seguir y atenerse a ello, tendríamos:

- Vinculantes: la opinión del que informa es vinculante para el que resuelve.

- No vinculantes: la opinión del que informa no vincula al que resuelve.

Los informes normalmente son preceptivos y no vinculantes. La ley tiene que decir expresamente que el informe es vinculante, sino, lo que exprese se toma como no vinculante.

En cuanto al certificado, éste debe responder a las siguientes preguntas: ¿es decisión? ¿fija la situación del particular? No es un acto que supone una declaración de voluntad, sólo constata lo que el acto había dado. Son actuaciones que nos sirven para el tráfico jurídico, con carácter informador, por ello no es en rigor un acto administrativo.

Las consultas se producen cuando el particular se dirige a la Administración para que ésta le ponga en conocimiento sobre un determinado Derecho. No se produce un acto que obligue al particular, sólo tiene carácter informativo. De las consultas no salen obligaciones al particular. Por ejemplo, Anselmo Pérez tiene un solar y antes de construir consulta a Ayuntamiento cómo está el solar.

Frente a la definición de acto administrativo que incluye declaración de voluntad, estos tres supuestos (informes, certificados y consultas) son actuaciones de la Administración pero no son auténticas resoluciones, que sí son actos administrativos. La legislación, al referirse a los actos que pueden ser recurribles, no son todos estos ya que sólo se pueden recurrir las resoluciones, y se prohíbe recurrir los actos de trámite. No obstante, hay una excepción, si los actos de trámite deciden directa o indirectamente sobre el fondo del asunto, sí son recurribles por el particular y este no tiene que esperar. Así se trata de facilitar la tutela judicial del particular.

El Tribunal Supremo así lo entiende, ya que sólo confiere a las resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurídicas el carácter de actos administrativos, a los efectos de enjuiciamiento jurisdiccional. Rechaza por ello que sea acto administrativo "cualquiera otra declaración o manifestación que, aunque provenga de órganos administrativos no sea por si misma creadora o modificadora de situaciones jurídicas". Tampoco considera actos administrativos las certificaciones, ni las propuestas de resolución.

En el Derecho francés las definiciones jurisprudenciales y doctrinales, ponen de relieve que se trata de actos de voluntad, y no de juicio, deseo o conocimiento, dotados de presunción de validez y dotados de fuerza de obligar. La doctrina italiana se refiere a esta concepción, como "una manifestación de voluntad mediante la cual la autoridad administrativa dispone en orden a los intereses públicos que tiene a su cuidado, ejercitando la propia potestad e incidiendo en las situaciones subjetivas del particular (Giannini).

En el Derecho español se limita el concepto a los actos con uno o varios destinatarios, pero excluyendo del mismo a los reglamentos. La diferencia entre el acto administrativo y el reglamento no sólo es en razón del número de destinatarios, sino también de grado y de calidad, ya que el reglamento crea o innova derecho objetivo, mientras el acto lo aplica.