Límites y procedimiento de elaboración de los reglamentos
La primera condición o límite para la validez de un reglamento es el que el órgano que lo dicta tenga competencia para ello. A este límite se refiere la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (L.R.J.A.P. y P.A.C) al prescribir que "las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de la Comunidades Autónomas (art. 51.1)
Un segundo límite se refiere al principio de jerarquía normativa, en función del cual los reglamentos se ordenan según la posición en la organización administrativa del órgano que los dicta sin que en ningún caso el reglamento dictado por el órgano inferior pueda contradecir al dictado por el superior. Como establece la L.R.J.A.P. y P.A.C. en su art. 51.1, y 2.
Un tercer límite es la adecuación a los hechos o el respeto por la realidad que trata de regular, lo que se marca en el principio de interdicción de la arbitrariedad a que se refiere el art. 9 de la Constitución.
Más discutible es si la potestad reglamentaria debe respetar la regla de la irretroactividad que la Constitución impone a todas las normas cuando son de carácter sancionador o limitativas de derechos individuales; En principio parece lógico de acuerdo con lo establecido en el artº 2,2 del Código Civil. En contra se argumenta que el artº 83 b) de la Constitución veta la retroactividad de los Decretos Legislativos y que la irretroactividad es también la regla general para los actos administrativos (art. 57.3 de la L.R.J.A.P. y del P.A.C.).
Un último límite a la potestad reglamentaria es que no cabe ejercitarlo de forma directa, de plano, sino que precisa seguir un procedimiento. El art. 105 de la Const. dice: La Ley regulará la audiencia a los ciudadanos directamente o a través de representantes (organizaciones o asociaciones) reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.
El procedimiento a seguir para la elaboración de los reglamentos estatales es el regulado en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (L.P.A.), que en este punto mantiene su vigencia. Sus trámites son los siguientes:
a) El procedimiento debe iniciarse con la formación de un expediente en el cual deben incluirse los antecedentes que han dado lugar al texto definitivo que habrá de someterse a la decisión del órgano titular de la potestad reglamentaria, así como la tabla de vigencias, es decir, una especificación de las disposiciones anteriores que se van a derogar y las que permanecen en vigor.
b) El proyecto debe someterse a informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio correspondiente, exigiéndose además el dictamen del Ministerio de Administraciones Públicas (si ha cambiado de denominación, el que tenga competencia en esta materia) cuando el proyecto verse sobre aspectos relativos a la organización, personal, etc. (art. 130 L.P.A.)
c) Siempre que sea posible se someterá informe de las entidades que por Ley ostentan la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo.
d) Las disposiciones reglamentarias que deban ser aprobadas por el Gobierno o por sus Comisiones delegadas se remitirán con 8 días de antelación a los demás Ministros convocados, para que formulen las alegaciones pertinentes.
Una vez aprobado inicialmente el proyecto de reglamento y ordenanza por el Pleno de la Corporación se somete a información pública y audiencia de los interesados por plazo mínimo de 30 días, durante los cuales pueden presentarse reclamaciones y sugerencias; llega después el trámite de aprobación definitiva por el Pleno de la Corporación, resolviendo previamente las reclamaciones y sugerencias presentadas. Una y otra aprobación deben tener el voto favorable de la mayoría absoluta del número de miembros de la Corporación cuando la norma a aprobar sea el Reglamento Orgánico de la Corporación, los Planes y Ordenanzas urbanísticos y las Ordenanzas Tributarias (arts. 47.3 y 49 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local (L.R.B.R.L.).
La Jurisprudencia recaída con motivo de la infracción de los trámites para la aprobación de los reglamentos no es muy estricta. En general, para los reglamentos estatales y autonómicos sólo se ha considerado como vicio determinante de la nulidad la omisión del informe de la Secretaría General Técnica u otro órgano equivalente y, en alguna ocasión la omisión de la audiencia de las entidades representativas de intereses cuando no esté debidamente justificada su omisión.
Eficacia de los reglamentos. La inderogabilidad singular.
Supuesta la validez de un reglamento por haberse observado los límites sustanciales y seguido correctamente el procedimiento de elaboración, su eficacia se condiciona a la publicación, dato fundamental para determinar el momento de su entrada en vigor: "Para que produzcan efectos jurídicos de carácter general los decretos y demás disposiciones administrativas, habrán de publicarse en el "Diario oficial del Estado" y entrarán en vigor conforme a lo dispuesto en el art. 1º del Código Civil (art. 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo y art. 52,1 de la ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común) El Código Civil precisa que la entrada en vigor tendrá lugar a los 20 días de la publicación, salvo que la norma determine otro plazo (art. 2.1).
La publicación de las ordenanzas locales tienen lugar en el Boletín Oficial de la Provincia y no entran en vigor hasta que no se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo de 15 días desde que el mismo sea recibido por la Administración del Estado y de la comunidad autónoma respectiva ( art. 70 de la L.R.B.R.L. de l985).
El reglamento es eficaz a partir de su publicación. La eficacia es de duración ilimitadas y se impone a los Administrados, los funcionarios y los jueces, a salvo la excepción de ilegalidad. El reglamento goza como los actos administrativos de la presunción de validez y del privilegio de ejecutoriedad, si bien esta ha de actuarse a través de un acto administrativo previo ( arts. 93 a 101 de la ley L.R.J.A.P. y del P.A.C.).
En otros países, la observancia de los reglamentos se garantiza mediante sanciones penales, pues la Administración carece de poderes sancionadores directos. Nuestro derecho también prevé sanciones penales ante la desobediencia de determinados reglamentos ( arts. 574.2, 577, 578, 579 y 581 del Código Penal).
El reglamento puede ser derogado por la misma autoridad que lo dictó, que también puede proceder a su modificación parcial, lo que no se puede hacer ni la autoridad que lo dictó ni otra superior es derogar el reglamento para un caso concreto, esto es, establecer excepciones privilegiadas en favor de persona determinada. A ello se opone la regla de inderogabilidad singular de los reglamentos que se recoge en el art. 52.2 de la L.R.J.A.P. y P.A.C. ("Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición e carácter general, aunque aquéllas tengan grado igual o superior a estas).
El fundamento de la inderogabilidad singular se ha visto en el principio de legalidad y su correlato de la atribución de potestades a la Administración. Según esta tesis la Administración, habría recibido de la ley el poder de dictar reglamentos y de derogarlos con carácter general, pero no la facultad de derogarlos en casos concretos.
La potestad reglamentaria resultaría así más limitada que el poder legislativo, al que nada impide otorgar dispensas individuales (García de Enterria). Parece más claro que la prohibición de dispensa singulares injustificadas se fundamenta en el principio constitucional de igualdad que también vincula hoy al Poder Legislativo (art. 14 de la Constitución).
