Segunda reforma de la Constitución, ¡atención!

Hay tres razones por las que los tribunales de oposiciones se suelen interesar por recientes cambios jurídicos, administrativos, técnicos o internacionales, ya sea a través de preguntas en el examen o preguntas en la lecturas de los ejercicios:

1) Al ser algo reciente, se habla de ello y al estar en la mente, es muy probable que termine también estando en los exámenes.

2) Se comprueba el nivel de los aspirantes a través de su interés por estar al día.

3) Es una manera, sobre todo en oposiciones masivas, de quitarse de una vez a muchos opositores que no están al día.

Es importante, por tanto, que todo opositor esté completamente al día en lo que afecta al programa que se le va a exigir.

Ha habido dos reformas de la Constitución Española de 1978. La primera, de menor calado, fue para garantizar el voto de los ciudadanos europeos en las elecciones municipales y la segunda, más importante, fue por las exigencias europeas de estabilidad presupuestaria, aprobada en agosto de 2011 y que sólo afecta al artículo 135 de la Constitución.

La reforma posee un único artículo, reformando el 135 de la Constitución de 1978, con una disposición adicional y una final.


Artículo 135

1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.

Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito.

Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión.

El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación al producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

5. Una Ley Orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:

a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.

b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.

c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias. Disposición adicional única.

Por otro lado, según el acuerdo pactado entre ambos grupos, la Ley Orgánica fijará en un 0,4% el déficit estructural global máximo del conjunto de las administraciones públicas a partir del año 2020.

Disposición adicional única

1. La Ley Orgánica prevista en el artículo 135 de la Constitución Española deberá estar aprobada antes de 30 de junio de 2012.

2. Dicha ley contemplará los mecanismos que permitan el cumplimiento del límite de deuda a que se refiere el artículo 135.3.

3. Los límites de déficit estructural establecidos en el 135.2 de la Constitución Española entrarán en vigor a partir de 2020.

Disposición final única

La presente reforma del artículo 135 de la Constitución Española entrará en vigor el mismo día de la publicación de su texto oficial en el Boletín Oficial del Estado. Se publicará también en las demás lenguas de España.


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Malos tiempos para opositar

La situación en los últimos tiempos, en cuanto a oposiciones a las administraciones públicas, ha sido absolutamente deprimente, ya que sus convocatorias han estado en niveles mínimos. El desánimo no es la intención, y menos en un opositor, que ha de tener una moral a prueba de bomba, pero sí hay que ser realistas y conocer bien la situación, que por otra, parte debe ser una característica de todo opositor. Parece que se va desbloqueando la situación, y poco a poco van surgiendo más convocatorias, pero a paso de tortuga.

En estos últimos seis años, el brutal zarpazo de la crisis y la corrupción de una parte de la clase política, que abomina de lo público para estar menos controlada, han hecho de las oposiciones algo excepcional. En numerosas comunidades autónomas se congelaron las oposiciones, a veces de una manera total, y en otras de manera parcial, sólo para determinados cuerpos. Además hay que añadir la delicada situación para academias y preparadores, de sus puestos de trabajo y mantenimiento de sus familias, con un trabajo pocas veces valorados, ya que muchos opositores que no lograban entrar en la Adminsitración, habían adquirido una excelente formación, sobre todo en ciencias sociales.

Hablemos ahora de número de funcionarios, en relación con los países de nuestro entorno. Aunque esta pregunta parece relativamente fácil de contestar, ya que existen estadísticas de numerosos organismos, entre ellos, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), hay que distinguir si son a tiempo parcial, completo, si están en un régimen distinto, ya por no entrar en las pecualiaridades del Derecho administrativo (funcionarios, laborales y estatutarios). La definición más simple y desengañada, sería la de empleado público a tiempo completo.

En una estadística de 2008 de la OIT, las cifras en Europa estaban directamente relacionadas con el progreso económico y el índice de calidad de vida. En el año 2014 (Fuentes: La información y Te interesa), las cifras eran similares y además mostraban que los países que mejor habían superado la crisis, curiosamente eran los que tenían un mayor número de funcionarios (países del norte de Europa).

Del 2012 al 2014, España ha perdido un 5 % de funcionarios, siendo el recorte menor en la Administración del Estado y las comunidades autónomas, y las mayores en municipios y universidades. 

A la vista de estos datos, queda muy claro que dos mitos que circulan son rotundamente falsos: que España tiene demasiados funcionarios y que a más funcionarios, menor crecimiento económico (los datos indican precisamente lo contrario).

Los políticos españoles optaron, en vez de reducir los brutales gastos políticos en prebendas y cargos digitales y duplicidades (a veces multiplicidades entre administraciones), por congelar oposiciones y disminuir el sueldo a los funcionarios.

Los impuestos que con esfuerzo pagan los ciudadanos no deben ir a gastos innecesarios y superfluos, que sólo benefician a los políticos y lastran la economía del país.


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Las fuentes del Derecho Administrativo (I). Cuestionario

Este cuestionario consta de diez preguntas tipo test, con cuatro respuestas alternativas, de las que sólo una es correcta.


1. La aprobación, modificación o derogación en España de leyes orgánicas siempre exige:

A. Aprobación con mayoría de tres cuartas partes del Congreso
B. Mayoría absoluta del Congreso
C. Mayoría absoluta del Senado
D. Mayoría simple del Congreso y Senado

2. ¿Cuáles de estas leyes no correspondería a una ley orgánica?:

A. Una ley sobre la libertad de prensa
B. Un estatuto de autonomía
C. Una ley sobre protección de datos
D. Un decreto-ley

3. Según lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1984, para sacar adelante una iniciativa popular se precisa un número de firmas de:

A. 100.000
B. 250.000
C. 500.000
D. 1.000.000

4. No procede la iniciativa popular en caso de:

A. Una ley antiespeculación
B. Una ley que regule el comercio minorista
C. La reforma de un estatuto de autonomía
D. Una ley de urbanismo

Ya que corresponde a una ley orgánica

5. En el Derecho español, en cuanto al sistema de fuentes:

A. Los tratados internacionales que firma España son obligados, sin necesidad de que sean publicados
B. Siempre son aplicables los principios generales del Derecho
C. La costumbre siempre es aplicable
D. La costumbre sólo es aplicable en defecto de ley

Así lo dispone el artículo 1 del Código civil

6. El control constitucional en los sistemas de control difuso se lleva a cabo por:

A. El poder legislativo
B. Por los jueces bajo el control del Tribunal Supremo
C. Por el Consejo de Estado
D. El Tribunal Constitucional

Por el Tribunal Constitucional correspondería a un sistema de control concentrado

7. No se puede presentar una propuesta de ley a propuesta de:

A. 500.000 ciudadanos
B. El gobierno de la nación
C. 25 senadores
D. 10 diputados

Al menos han de ser 15 diputados

8. La norma comunitaria que no obliga directamente, pero sí vincula a los estados miembros a tomar las medidas necesarias para incorporar a su Derecho el alcance de sus objetivos se llama:

A. Directiva
B. Decisión
C. Dictamen
D. Reglamento

9. Cual de estos requisitos no son necesarios para aprobar un tratado internacional:

A. La publicación en el Boletín Oficial del Estado
B. Información al Congreso y al Senado
C. Su aplicación directa por la legislación española en el momento de su firma
D. Informe del Tribunal Constitucional sobre contradicción con la Constitución Española, si el gobierno o cualquiera de las cámaras lo solicita

10. ¿Cómo ha de ser la ley de delegación del Parlamento en un decreto legislativo para un texto articulado?:

A. De bases
B. Paccionada
C. Refrendada
D. De armonización

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Solución al cuestionario sobre generalidades de Derecho Administrativo

Soluciones al cuestionario planteado:


1

b) El Tribunal de Cuentas

Se rige por el Derecho Constitucional, en vez de por el Administrativo.


2

c) El Derecho Comunitario

Es el único de ellos.


3

d) La jurisdicción contencioso-administrativa

Según el mencionado artículo.


4

c) Una sociedad anónima

Se rige por el Derecho Mercantil, Derecho privado.


5

d) Inglaterra

Estudiar la denominada alternativa anglosajona.


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El Derecho Administrativo. Cuestionario

Cinco preguntas tipo test, con cuatro respuestas alternativas, en las que sólo una es correcta.


1- ¿Qué función de estos poderes públicos NO se rige por el Derecho Administrativo?

a) La Junta de Andalucía.
b) El Tribunal de Cuentas
c) El Ayuntamiento de Madrid
d) El Ministerio de industria


2.- ¿Cuál de estos tipo de Derecho se encuadra dentro del Derecho Administrativo?

a) El Derecho Procesal
b) El Derecho Penal
c) El Derecho Comunitario
d) El Derecho privado


3.- Según el artículo 153 de la Constitución, en el control de las Comunidades Autónomas es competente:

a) La jurisdicción civil
b)La jurisdicción penal
c) La jurisdicción laboral
d) La jurisdicción contencioso-administrativa


4- ¿Cuál de estos entes está sujeto al Derecho privado y no al Administrativo?

a) Un organismo autónomo
b) Un ayuntamiento
c) Una sociedad anónima
d) Una comunidad autónoma


5.- En cual de estos sistemas estatales No rige el Derecho Administrativo:

a) Italia
b) Francia
c) la Unión Europea
d) Inglaterra

Aquí se pueden ver las soluciones.

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Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (y XI). La Ley y sus clases (8/8)

6. El Derecho Comunitario

En el Derecho interno de los estados miembros y el Derecho comunitario de las instituciones europeas se establece un sistema de relaciones que se caracteriza por las siguientes características:
         
1.- El ordenamiento comunitario es autónomo e independiente de los ordenamientos de los estados miembros de la Unión Europea.
         
2.- El ordenamiento comunitario tiene fuentes propias de producción del derecho.
         
3.- El Derecho comunitario está integrado en el Derecho interno de los estados miembros, a través de una relación vertical.
         
4.- No se puede decir que haya una separación tajante o perpetua entre el Derecho comunitario y el de los estados miembros, ya que las normas comunitarias con determinados requisitos tienen eficacia inmediata en el ordenamiento interno de los estados miembros.

En el Derecho comunitario, tal y como se da en todos los ordenamientos, existe un nivel básico de fuentes primarias, que hacen el papel de una constitución (fallida, ya que no se llegó a aprobar), que son los tratados y actos posteriores que los han modificado o completado y que se hallan integrados en ellos.

Tales tratados serían:

- Tratado de Lisboa
- Tratado de Niza
- Tratado de Amsterdam
- Tratado sobre la Unión Europea - Tratado de Maastricht
- Acta Única Europea
- Tratado de Fusión - Tratado de Bruselas
- Tratados de Roma - Tratados CEE y EURATOM
- Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero

Como todos los tratados, los comunitarios poseen dos tipos de normas: normas de alcance general que reconocen derechos a los particulares y otras normas que agotan su eficacia en las relaciones entre las administraciones de los estados miembros o de éstas con las instituciones comunitarias. El Tribunal de Justicia de las Unión Europea (antes Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas), en su jurisprudencia, ha ido definiendo condiciones y requisitos que permiten delimitar que disposiciones de los Tratados tienen ese efecto normativo directo y cuales carecen de él y agotan su eficacia en las relaciones entre las instituciones de los estados y las de la Unión Europea.

En cuanto a las fuentes derivadas, el artículo 14 del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero establecia que para el cumplimiento de la misión a ella confiada, la Alta Autoridad tomará decisiones, formulará recomendaciones o emitirá dictámenes, en las condiciones previstas en el presente Tratado.

El Tratado de Lisboa sustituyó a la fracasada Constitución para Europa de 2004 y en él se contemplan las fuentes derivadas, que ya existían en la anterior normativa europea.

El reglamento, es una norma jurídica de Derecho comunitario con alcance general, eficacia directa y directamente aplicable en todos los estados de la Unión Europea. No se corresponde con el reglamento del derecho interno español. Es la más importante norma jurídica del derecho comunitario, y no se corresponde con lo que se entiende por Reglamento en el derecho interno.

La directiva es una norma que directamente no obliga a los estados miembros, pero sí que les vincula a tomar las disposiciones necesarias para incorporar al derecho interno el alcance de sus objetivos. Sí obliga al estado miembro en cuanto al resultado que se debe conseguir, pero deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.

La decisión es obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios. Puede dirigirse a las instituciones, órganos, organismos y funcionarios de la Unión, a uno o varios de sus Estados miembros, o a particulares. Es un acto singular de la Unión Europea que tiene por objeto situaciones singulares.

Las recomendaciones y los dictámenes no son vinculantes, por lo no tienen carácter normativo.

Las disposiciones legales de la Unión Europea y otros documentos oficiales de sus instituciones y organismos se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea.


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Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (X). La Ley y sus clases (7/8)

5. Los tratados internacionales

Un tratado internacional es un acuerdo escrito entre sujetos de Derecho internacional, ya sean países u organizaciones, dictados bajo las normas del Derecho Internacional. Los acuerdos realizados por el estado español con otros estados soberanos se realizan bajo una gran variedad de instrumentos formales, como son convenios, acuerdos, protocolos, etc..

Los tratados internacionales son fuente de Derecho a veces muy problemática con el derecho interno, ya que pueden encontrarse en colisión y contradicción. Su vigencia en el mismo viene determinada por la fecha de su publicación como norma jurídica en el Boletín Oficial del Estado, como lo establece en el artículo 96 de la Constitución.

Los artículos 93 a 96 de la Constitución preveen un sistema de control a priori:

1) La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional. El gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción (artículo 95)

2) Mediante Ley Orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por lo que se atribuye a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las cortes generales o al gobierno, según los casos (artículo 93).

3) La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales, en los siguientes casos:

a) Tratados de carácter político.

b) Tratados o convenios de carácter militar.

c) Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I.

d) Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública.

e) Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.

(artículo 94.1).

4/ El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios (artículo 94,2).


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Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (IX). La Ley y sus clases (5/8)

b) Los decretos legislativos: textos articulados y textos refundidos

Además de los decretos leyes, la segunda técnica que permite al gobierno aprobar normas con rango de ley es la de los decretos legislativos, denominados de esta manera por el artículo 85 de la Constitución Española.

El parlamento, o bien delega en el gobierno la competencia de desarrollar con fuerza de ley los principios contenidos en una ley de bases (textos articulados) o le autoriza para refundir el contenido de otras leyes en un único texto (textos refundidos).

Los artículos 82 y 83 de la Constitución Española establecen los siguientes requisitos para la delegación:
                     
1. La delegación del parlamento debe hacerse por una ley de bases cuando su objetivo sea la formación de textos articulados o bien por una ley ordinaria de autorización, cuando se trate de refundir varios textos en uno solo.
                     
2. La delegación puede comprender cualquier materia que las cortes determinen, salvo las que deban ser reguladas por Ley Orgánica. Y tampoco pueden incluir la facultad de modificar la ley de bases ni la de dictar normas con carácter retroactivo.
                     
3. La delegación debe hacerse de forma expresa y con fijación del plazo para su ejercicio.
                     
4. La delegación debe hacerse de forma precisa y las bases han de delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse.
                     
5. La aprobación de los decretos-legislativos debe hacerse observando las reglas de procedimiento establecidas en el artículo 129 y siguientes.

Además de los trámites contemplados en el parlamento, hay que tener en cuenta la Ley de Procedimiento Administrativo.

Los efectos de la delegación son, si se acomodan a sus términos, son, que tanto los textos articulados como los textos refundidos tienen el valor de normas con rango de ley. Otra efecto de esta técnica legislativa es la de su agotamiento, pues una vez ejercitadas las facultades conferidas por la ley de delegación no se puede volver sobre ellas.

Respecto al control, la Constitución Española, en su artículo 82.6, establece que sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control, reconoce la posibilidad de impugnar a través del recurso contencioso-administrativo los textos articulados y los textos refundidos.

Formas adicionales de control, son el realizado por el Tribunal Constitucional, como ocurre para las demás leyes, y el control, a priori, de la exigencia del informe preceptivo del Consejo de Estado.


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Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (VIII). La Ley y sus clases (5/8)

a) Los decretos leyes

Los decretos- leyes, son al tiempo, decretos por su origen gubernativo, y verdaderas leyes por su valor formal.

El ordenamiento jurídico los contempla para ser dictados por motivo de urgencia, aunque requieren de convalidación por parte del poder legislativo, habitualmente en un plazo breve. La primera condición es que el Gobierno entiende que está ante un caso de extraordinaria y urgente necesidad. La segunda condición es que la regulación no afecte al ordenamiento de las instituciones básicas del estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulado en el Título 1 al régimen de las comunidades autónomas, ni al derecho electoral general. Por última, la tercera condición es que el decreto-ley debe ser ratificado por el Congreso de los Diputados, en un plazo de 30 días siguientes a su promulgación. La fórmula de los decretos-leyes no es utilizable por los gobiernos de las comunidades autónomas.

En la legislación española aparecen a finales del siglo XIX, fueron admitidos por la Constitución de 1931 y han sido recogidos en el artículo 86 de la Constitución de 1978, aunque con carácter restrictivo. La fórmula también es recogida en otros países, como Argentina, en los que se denomina decretos de necesidad y urgencia. 

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Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (VII). La Ley y sus clases (4/8)

4. Las normas del gobierno con fuerza de ley: Decreto- leyes y decretos legislativos

La potestad legislativa corresponde al parlamento, sin embargo esto no impide que el gobierno controle la función legislativa a través de su mayoría parlamentaria y por el ejercicio de su facultad de iniciativa legislativa, mediante la presentación a las cámaras de los proyectos de ley.

Un decreto ley es una norma con rango de ley emanada del gobierno, del poder ejecutivo, sin autorización previa de un parlamento. Puede ser dictada en determinados casos, por razones de urgencia. En todo caso, ha de ser convalidada por el parlamento.

Un decreto legislativo es una norma jurídica con rango de ley, emanada de gobierno, del poder ejecutivo por una delegación expresa efectuada por el parlamento, el poder legislativo.


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Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (VI). La Ley y sus clases (3/8)

3. Las leyes orgánicas

En España existen dos tipos de leyes, las ordinaria y las orgánicas, al igual que ocurre en otros países, como Chile, Venezuela, Perú, República dominicana, Colombia, etc. La Constitución Española las define en su artículo 81 de la Constitución, las leyes orgánicas son las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los estatutos de autonomía y el régimen electoral general, y las demás previstas en la Constitución.

Una ley orgánica no es otra cosa que una ley reforzada, con una mayor rigidez que una ley ordinaria.

Ciertas materias sólo se pueden regular por ley orgánica, no obstante las leyes orgánicas también pueden incluir preceptos para los que una ley orgánica no es necesaria.


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Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (V). La Ley y sus clases (2/8)

2. El procedimiento legislativo

La Constitución Española de 1978 regula el procedimiento legislativo, en su Titulo III, Capítulo 2, artículos 81 a 92.

La iniciativa legislativa admite distintas formas. El proceso comienza con la presentación de proyectos o proposiciones de ley ante cualquiera de las dos cámaras. La iniciativa legislativa más común es la del Gobierno, a través de los proyectos de ley, que una vez aprobados en Consejo de Ministros, se remiten al Congreso.

Pero el proceso también puede iniciarse por el Congreso y de Senado, por medio de una proposición de ley, impulsada por los grupos parlamentarios o individualmente por 15 diputados o 25 senadores.

También pueden ejercer la iniciativa legislativa las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, remitiendo a la Mesa del Congreso de los diputados una proposición de ley de una asamblea legislativa autonómica.

La iniciativa popular, regulada por la Ley Orgánica 3/1984, exige un mínimo de 500.000 firmas acreditadas y no procede en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia, según el artículo 87.3 de la Constitución.

Tras la iniciativa, sigue la aprobación por el Congreso de los Diputados, siguiendo los trámites de toma en consideración, publicación, presentación de enmiendas, informe de una ponencia sobre el proyecto, elaboración de un dictamen por la comisión y, por último, debate y votación final en el pleno.                                                                                                      
Una vez aprobado el proyecto o proposición de ley por el Congreso de los Diputados, el siguiente paso es la intervención del Senado, que tiene un plazo de 2 meses para oponer su veto al proyecto por mayoría absoluta o para introducir enmiendas al mismo (artículo 90.2). Si el Senado ha introducido enmiendas o ha realizado el veto, el proyecto se devuelve al Congreso para una nueva consideración.

El procedimiento legislativo finaliza con el trámite de la sanción regia, según establece el artículo 91:  El Rey sancionará en el plazo de 15 días las leyes aprobadas por las cortes generales y las promulgará y ordenará su publicación, que habrá de hacerse en el Boletín Oficial del Estado (BOE).


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Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (IV). La Ley y sus clases (1/8)

2. LA LEY: SUS CLASES, LEYES ORGÁNICAS Y ORDINARIAS

1. Las Leyes y sus clases

Por debajo de la Constitución y subordinadas a ella, se encuentran las leyes, que deben aplicar los jueces, salvo que estén en contradicción con aquella.

Junto con las leyes ordinarias, que se aprueban por el procedimiento habitual y con mayoría simple, están una nueva categoría, introducida por la Constitución Española de 1978: las leyes orgánicas. Estas entienden de materias con especial importancia en la Constitución, como derechos fundamentales, estatutos de autonomía, etc. Para su aprobación hace falta una mayoría absoluta en el Congreso, sin exigencia especial en el trámite ante el Senado (artículo 81.2 de la Constitución).

Las leyes de las comunidades autónomas, aprobadas por sus órganos legislativos en las materias con competencia, son también leyes dentro su ámbito.

Existen un conjunto de leyes estatales, según ha previsto la Constitución, que sirven de conexión con el sistema autonómico, imponiéndose jerárquicamente a las leyes de los parlamentos de las comunidades autónomas:
 
a) Estatutos de Autonomía: leyes estatales de carácter orgánico, que se diferencian de las leyes restantes, aparte de su objeto, en el distinto procedimiento de creación y de modificación.
 
b) Leyes marco: a través de las cuales las cortes generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o alguna de las comunidades autónomas, la facultad de dictar, para si mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal (artículo l50.1 de la Constitución). Aún no se ha hecho uno de esta técnica.
 
c) Leyes de transferencia o delegación: previstas en el artículo 150.2 de la Constitución y por medio de las cuales el Estado podrá transferir o delegar en las comunidades autónomas mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. Esta transferencia no sería para funciones legislativas, ya que serviría la anterior técnica de las leyes marco.
 
d) Leyes de armonización: a través de las cuales el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios par armonizar las disposiciones normativas de las comunidades autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general (artículo 150,3). Deben ser aprobadas por mayoría absoluta.

Formas especiales de leyes parlamentarias son las leyes refrendadas, las sometidas a referéndum en el supuesto de que se estime que el artículo 92 de la Constitución; leyes paccionadas, excepcionales, que contradiciendo la independencia del poder y del proceso legislativo, se aprueban como resultado de un pacto del poder ejecutivo.


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Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (III). La Constitución como norma jurídica (3/3)

3. La Constitución

La Constitución es la primera de las fuentes del Derecho Administrativo. Es la norma superior sobre todas, que se impone sobre cualesquiera normas de origen legislativo y gubernamental.

En el constitucionalismo originario de monarquías, los monárquicos moderados veían la Constitución no como un pacto entre la Corona y la soberanía nacional para limitar los antiguos poderes absolutos del monarca. En el constitucionalismo americano, donde no existía monarquía europea, las normas contenidas en la Constitución escrita se ven como derechos, el derecho supremo del país al que han de atenerse todos los órganos del Estado en el ejercicio de su poder, tal como lo declaró el juez Marshall: los poderes del legislativo son definidos y limitados para que tales límites no se confundan u olviden se ha escrito la Constitución.

La Constitución de Venezuela de 1881 fue la primera del mundo, que incorporó en su texto su clara supremacía, imponiendo la nulidad absoluta de los actos y normas contrarios a ella, lo que supuso una claridad y seguridad jurídica.
         
En España, la supremacía de la Constitución puede verse afectada por el derecho europeo, ya que según su artículo 95.1: La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contraria a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional.

En función de los procedimientos para su revisión, las normas constitucionales se dividen en dos tipos o niveles. Unas son fundamentales (artículo l68.1) y su revisión está enmarcada en la revisión total de la Constitución, exigiendo una mayoría de dos tercios de ambas cámaras. Las otras restantes pueden considerarse jerárquicamente inferiores a las anteriores, ya que su revisión se hace por el procedimiento previsto en el artículo l67.

Para garantizar la supremacía de la Constitución e impedir que se dicten y ejecuten leyes contrarias a la misma, las soluciones históricamente adoptadas han sido de dos tipos:

1) Sistema de control difuso: es la solución más elemental, adoptada en el sistema norteamericano. Se remite a los jueces ordinarios, bajo el control último del Tribunal Supremo, la revisión de la constitucionalidad de las leyes, respeto a su aplicación a los casos concretos.

2) Sistema de control concentrado: es el llamada sistema austriaco, que se inspira en la obra de Kelsen. Los jueces y tribunales sólo pueden rechazar la aplicación de la ley en los casos en los que en un primer análisis la estime contraria a la Constitución, pero sin posibilidad de declarar la invalidez de la norma, que se ha de remitir a un órgano específicamente establecido para esa misión, en España es el Tribunal Constitucional, en la Constitución de 1978, como lo fue el de la de 1931.

Otro aspecto es la validez de la legislación preconstitucional que pueda ser contraria a la Constitución promulgada. En la Alemania federal fueron los jueces ordinarios los encargados de apreciar la contradicción de las normas anteriores y la Ley Fundamental de Bonn y su consiguiente derogación. En Italia, esta función fue reservada a la Corte Constitucional y no a los jueces ordinarios. Entre una y otra solución, se encuentra la adoptada por el ordenamiento jurídico español.


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Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (II). La Constitución como norma jurídica (2/3)

2. El sistema de fuentes

En el Derecho Administrativo, el estudio de las fuentes del derecho no es su objetivo principal, pero no obstante tiene gran importancia, ya que la Administración Pública además de ser un destinatario de las normas jurídicas, es también actor y protagonista en su elaboración y puesta en vigor, manifestándose de tres formas:

1) A través de la participación conjunta en la función legislativa, de la Administración, dirigida por el Gobierno, elaborando proyectos de ley, remisión posterior al órgano legislativo e, incluso, retirando los mismos.

2) A través de la participación directa en la propia función legislativa, elaborando decretos legislativos y decretos leyes, normas con valor de ley, dictadas por el Gobierno.

3) A través de la elaboración de los reglamentos, normas de valor interior, subordinadas a las normas con rango de ley, siendo en cantidad la parte más importante del ordenamiento jurídico.

No sólo existe protagonismo de la Administración en la creación de fuentes escritas, sino también en las no escritas, llamadas también indirectas o complementarias, que tienen un valor muy diferente en el Derecho Administrativo respecto al Derecho privado. De esta manera, el menor valor de la costumbre está de sobra compensado por la aplicación más frecuente de los principios generales del Derecho.

El actual artículo 1º del Código Civil dice:

1/ Las fuentes del ordenamiento jurídico español, son la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho.

2/ Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.

3/ La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral, el orden público y que resulte probada. Los usos jurídicos que nos sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad, tendrán la consideración de costumbre.

4/ Los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.

5/ Las normas jurídicas contenidas en los Tratados internacionales mediante su publicación íntegra en el B.O.E.

6/ La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina, que de modo reiterado establezca el T. Supremo.

La regulación legal sobre las fuentes del derecho del Código Civil sólo es válida si es compatible con la normativa constitucional.

Según el principio de jerarquía normativa consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución, una fuente o norma prevalece sobre otra en función del rango de la autoridad o del órgano de que emanen. Según este principio, la ordenación vertical de las fuentes supone una estricta subordinación entre ellas, de forma que la norma superior siempre deroga la norma inferior (fuerza activa) y la inferior es nula si contradice la norma superior (fuerza pasiva).

El principio de jerarquía normativa tiene como regla complementaria el principio de competencia o de distribución de materias, que implica la atribución a un concreto órgano o ente la potestad de regular determinadas materias o dictar cierto tipo de normas con exclusividad, por tanto con exclusión de los demás, para lo que la Constitución Española de 1978 establece ordenamientos o sistemas jurídicos autónomos, correspondientes generalmente con la atribución de autonomía a determinadas organizaciones.


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Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (I). La Constitución como norma jurídica (1/3)

1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO (I). LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURÍDICA.

1. Concepto de Derecho administrativo.

La definición del jurista italiano Zanobini es clásica: es la parte del Derecho Público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las Administraciones Públicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos.

El Derecho Administrativo surge tras las revoluciones liberales de los siglos XVIII y XIX. Tras éstas, los súbditos pasan a ser ciudadanos con obligaciones, pero también con derechos. En Francia surge la pregunta de quien debe juzgar a la Administración Pública y el nuevo régimen desconfiaba de los antiguos jueces, ya que estaban con el monarca, por lo que creará un orden judicial distinto. En Consejo de Estado será el encargado de esta misión.


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Tipos históricos del Derecho Administrativo. Sistemas contemporáneos (y II)

2. La alternativa anglosajona 

En las administraciones públicas, el Derecho Administrativo es el seguido en gran parte de Europa, Hispanoamérica y en la Unión Europea. Al margen del mismo existe la alternativa anglosajona.

El Derecho privado aspira a que los individuos y sus intereses sean tratados con igualdad, mientras que el Derecho Administrativo es el Derecho de la desigualdad, ya que la Administración tiene más poder que los ciudadanos, pero dentro de un cuadro de legalidad y para salvaguardar los intereses generales. Los privilegios de la Administración en el Derecho Administrativo son justificados por fines generales y superiores y las pesadas cargas que se la encomiendan, como mantener el orden, la educación, la sanidad, los transportes y, en general, satisfacer las necesidades colectivas.

Pero de cualquier forma, el régimen de desigualdad existente en el Derecho Administrativo sigue siendo un régimen de Derecho, ya que la Administración está sometida al principio de legalidad, y por tanto, todas sus competencias y obligaciones están establecidas en la Constitución, en las leyes o en las normas de desarrollo. Además, la desigualdad y el principio de legalidad también son en beneficio de los particulares, ya que se vela por los intereses colectivos, respetando los individuales. Desde una perspectiva histórica y política, el régimen de Derecho Administrativo supone por primera vez la sumisión efectiva de la Administración Pública al Derecho y la pone al servicio de la colectividad.

En los países anglosajones y más concretamente en Inglaterra, el camino legal por el que ha avanzado la Administración ha sido distinto. La falta de un régimen de Derecho Administrativo y la tesis de que esta carencia indica la superioridad del Derecho anglosajón se sostuvo en un polémico libro publicado en 1885, por A. V. Dicey: Introducción al Derecho de la Constitución (Study of the Law of the Constitution).

El sistema inglés del imperio de la ley (rule of law) se caracteriza por dos aspectos: la absoluta supremacía del Derecho común, como opuesto a todo tipo poderes arbitrarios, prerrogativas y facultades discrecionales de toda autoridad administrativa dependiente del Gobierno; y la absoluta sumisión al Derecho común, administrado por los tribunales ordinarios, de todos los ciudadanos, incluyendo los funcionarios.

Dicey, en el libro citado, caracteriza bien el régimen administrativo francés y el español del siglo XIX, añadiendo que este sistema se deriva de un distinto entendimiento del principio de división y separación de poderes en Francia y en Inglaterra. Mientras que el Derecho francés o el español interpretaron esa separación como prohibición a los jueces comunes de juzgar actos y actividades de la Administración y sus funcionarios, estableciendo la independencia de la Administración; en Inglaterra se entendió completamente al contrario, como sometimiento a los tribunales comunes de toda la actividad administrativa de los funcionarios.

En la actualidad, la situación ha cambiado. En Gran Bretaña, en 1947, la Crown Proceedings Act  aceptó las acciones contra la Corona por incumplimientos contractuales y por daños de naturaleza extracontractual, en un procedimiento con ciertas diferencias. Por otra parte, por el creciente intervencionismo estatal, se han creado tribunales especiales en ciertas materias administrativas, como las de Seguridad Social. Por tanto, se percibe un cierto acercamiento entre el sistema anglosajón y los de algunos países europeos, como España, que siguieron el sistema de régimen administrativo francés, pero posteriormente abandonaron algunos de sus aspectos.

De cualquier forma, el modelo de régimen administrativo francés sigue siendo el de mayor perfección, como así lo demuestra su influencia en la función pública, organización, régimen de actos y contratos y control judicial de la Unión Europea.


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Tipos históricos del Derecho Administrativo. Sistemas contemporáneos (I)

1. El desplazamiento del Derecho Administrativo por el Derecho privado

En los últimos tiempos, el Derecho Administrativo está sufriendo un desplazamiento por el Derecho privado, pasando de un modelo histórico de Derecho Administrativo puro, como es el de Francia o la Unión Europea a un modelo con tendencia privatizadora, como el de Italia o España. Alemania también ha pasado de un modelo de Derecho Administrativo puro a un modelo de desregulación y privatización, desde la la última década del siglo XX.

En el siglo XIX nace en Francia y en España el moderno Derecho Administrativo. La sujeción de las administraciones públicas al Derecho Privado y a la jurisdicción civil es una excepción al fuero, ya que aquellas poseen una jurisdicción especial: la Jurisdicción .Contencioso Administrativa.

Estas excepciones fueron justificadas de doble manera. Por una parte, la consideración de los jueces ordinarios como defensores de las libertades y los derechos fundamentales, entre ellos el de la propiedad, por lo tanto, las cuestiones o litigios sobre la misma se les atribuyeron con exclusión de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por otra parte, el Derecho y la Jurisdicción Contencioso Administrativa se justifican en las funciones y servicios públicos, entendiendo que la simple gestión del patrimonio privado de los entes públicos se halla sujeta al juez civil.

En el siglo XX, la aplicación del Derecho privado se contempla como una posibilidad para la realización de actividades industriales y comerciales. De esta forma, tanto el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924, como la Ley de creación del Instituto Nacional de Industria de 1939, habilitaron a los entes locales y al Estado para crear empresas en forma de sociedad anónima de un sólo socio.

En la actualidad, se mantienen esos dos supuestos, pero la aplicación del Derecho privado se lleva aún mucho más lejos, ya que ve como un  método generalizado para la gestión de funciones y servicios públicos o la contratación de obras públicas, justificando esa utilización en la mayor eficacia del Derecho privado respecto al Derecho público.

El Derecho Administrativo posee previsiones constitucionales. El artículo 153.3 de la Constitución de 1978 remite el control de las actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas a la Jurisdicción Contencioso Administrativa y no a la civil, penal, o laboral. Es una referencia clara a este orden jurisdiccional, que de esta manera es constitucionalizado.  

Existe una obligación constitucional en la actividad administrativa en la aplicación de una serie de principios naturales del régimen jurídico-administrativo, que sólo éste es capaz de garantizar en sus procedimientos. Algunos de estos principios son de legalidad; de prohibición de la arbitrariedad: de objetividad, mérito y capacidad; imparcialidad; igualdad; y la actuación a través de procedimientos. De esta manera, el Derecho Administrativo y la Jurisdicción Contencioso Administrativa se convierten en los únicos garantes de los derechos e intereses legítimos de los particulares y de los intereses general, al mismo tiempo.

La Administración escapa del Derecho Administrativo cuando se disfraza de sociedad anónima o de ente público sujeto al Derecho privado, aunque no deja de ser administración pública y debería, en consecuencia, hallarse sujeta a los mismos principios constitucionales, ya que el Derecho privado no sirve para garantizar loa anteriores principios de igualdad, mérito y capacidad, neutralidad, objetividad, etc. La falta de exigencia de un procedimiento previo, como el que se impone a las administraciones públicas por el artículo 105.3 de la Constitución, impide que los tribunales ordinarios puedan controlar que la actuación de la administración pública cumpla estos principios, ya que no está sujeta al Derecho Administrativo, sino al Derecho privado.

Por otro lado, en algunos casos por intereses particulares, cuando no ilegales, se mitifica que la eficacia de la Administración Pública es mayor cuando actúa sujeta al Derecho privado, intentando confundir con la mayor eficacia empresarial del sector privado sobre el público.

Esta tendencia privatizadora, cuando busca la contratación discrecional, es un auténtico fraude de ley a las directivas comunitarias, que imponen a los estados miembros la obligación de que su Derecho cumpla los procedimientos públicos de selección de contratistas. Para realizar el fraude de ley, el legislador español, estatal y autonómico, adapta su legislación al Derecho comunitario, pero al mismo tiempo desnaturaliza a sus administraciones públicas con fórmulas privadas, con el fin de no cumplir los criterios de neutralidad y objetividad que le impone la normativa comunitaria.

Al haberse centrado más el Derecho Administrativo en la garantía externa de los particulares contra la Administración, se ha olvidado de la organización eficaz de los entes y servicios públicos. Por ello, para salvaguardar los intereses públicos, se precisa un ordenamiento administrativo rígido y medidas para que la Administración Pública sea autónoma de la clase política y para aumentar su eficiencia.

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El Derecho Administrativo (y VI). Contenidos del Derecho Administrativo

5. La Administración y el Poder Judicial 

El contenido de este epígrafe se encuentra en el siguiente enlace:

El Derecho Administrativo. La Administración y el Poder Judicial

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El Derecho Administrativo (V). La Administración y el Poder Judicial

5. La Administración y el Poder Judicial 

En los inicios del constitucionalismo, la actitud de la Administración con el poder judicial era prepotente, por la hostilidad con que la Revolución Francesa contempló a los tribunales, ya que les veía como unas instituciones proclives al Antiguo Régimen. Aunque en la actualidad todavía ostenta poderes cuasi judiciales, su posición ya no es tan fuerte.

Como ocurrió en Francia, el privilegiado estatus judicial de la Administración se creó en España como un sistema de protección frente a jueces y tribunales a los que se prohibía mezclarse en asuntos peculiares de la Administración del Estado, ni dictar reglas o disposiciones de carácter general acerca de la aplicación o interpretación de las leyes (artº 4 de la L.O.P.J. de 1870). También fue similar la prohibición a los jueces de admitir interdictos posesorios contra la Administración (Real Orden de 1839).

Desde sus orígenes, el principio de separación de funciones tendrá otras técnicas, como la creación de una jurisdicción o fuero especial: la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Esta jurisdicción especial permite sacar de los tribunales civiles los pleitos en que es parte la Administración. Nació en España en el año 1845, siguiendo el modelo francés, con la creación del Consejo Real y de los Consejos Provinciales. Además se impide a los jueces civiles y penales conocer de las cuestiones previas administrativas que se planteen en sus propios juicios y procesos, debiendo abstenerse de resolverlas y debiendo remitirlas a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En este sistema, la separación Poder Judicial-Administración se asegura con una decidida protección de los funcionarios frente a las acciones de responsabilidad civil o penal que pueda haber contra ellos ante los tribunales civiles y penales.

La independencia de la Administración respecto de los tribunales se garantiza positivamente, haciendo que la Administración no tenga necesidad de éstos para asegurar la eficacia de sus resoluciones y mandatos, lo que se logra con el reconocimiento de poderes cuasi judiciales a los propios organismos de la Administración.

Por si todo esto fuera poco, además la Administración posee un directo y potente poder sancionador en todos los campos de su intervención administrativa. Esta competencia, atribuida por normas de muy diverso rango, se contradice la potestad monopolística de juzgar y ejecutar lo juzgado de los jueces y tribunales en los asuntos criminales, que consagra el Derecho español desde la Constitución de Cádiz.

Tras la promulgación de la Constitución Española de 1978, y avanzando por delante del Derecho francés, las cuestiones administrativas previas y la prejudicialidad administrativa en el proceso penal ya no son una limitación a la competencia de los jueces penales, que ya pueden conocer de las mismas, sin necesidad de someterlas previamente a la Jurisdiccón Contencioso-Administrativa (artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985).

En el sistema de conflictos jurisdiccionales, con la ley de 1948, la Administración comienza a perder su privilegiada posición de monopolio en la iniciativa del planteamiento del conflicto, que desde entonces pueden también plantear los tribunales de la Administración. Este proceso de proporcionar competencias a jueces y tribunales avanza aún más con la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985, al privar a la Administración de su posición de superioridad en la fase resolutoria de los conflictos, de la que ahora se encarga una comisión mixta.

La Constitución Española de 1978 ha permitido a la Administración legitimar su discutible y excesivo poder sancionador, mantenido desde sus orígenes, pero en virtud de los artículos 25 y 45.3 de la Constitución de 1978 ya no se puede dudar de su legitimidad constitucional, lo que la compensa de la pérdida de otros privilegios.

Además, la Administración sigue conservando la potestad de ejecutar las sentencias judiciales que a ella se refieren (Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), permaneciendo en vigor varios supuestos en los que la Administración puede dejar sin efecto resoluciones judiciales, como los casos de suspensión e inejecución de sentencias que aparecen en el artículo 105 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Pero peor, más grave y puesta en cuestión socialmente, es la facultad del Gobierno de dejar sin efecto una sentencia penal, a través de indultos particulares que se ejercita con arreglo a la ley de 1870.

Cuando los ciudadanos se relacionan con una Administración Pública, han de tener en cuenta que ésta posee un gran poder normativo, ejecutivo y sancionador.


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